民间票据中介是一类独特的市场主体，它以银行承兑汇票或商业承兑汇票为交易标的，针对中小企业的票据融通需求，通过票款的各种形式的置换来赚取利差，这类机构近年来发展迅猛，而制度供给却尚不充分。

因其所从事的是一种非典型性的信贷业务，尽管在一定程度上能够发挥活跃市场、消除壁垒、发现价格，服务小微企业等良性功能，但同时大量的不法票据中介处在金融监管之外，扰乱了金融市场秩序，亟须予以规范和处置。

一是要严守底线，对民间票据中介所引发的各种违法犯罪行为依法治理，严密法网、不枉不纵。比如有些票据中介机构利用票据或者在票据行为过程中可能构成诈骗犯罪、涉税犯罪、洗钱犯罪等，还有与银行内部工作人员共谋，在银行的开票和贴现环节充当资金掮客和银行黑代理，特别是近年来高发的，通过虚构相关文件违规开票，形成票据空转而进行的非法套利活动，这些都已经严重扰乱了金融市场秩序和市场经济秩序。对此，中国人民银行与原银监会作为监管机构也陆续发布了一系列规范性文件，如《关于切实加强票据业务监管的通知》《加强票据业务管理的若干规定（征求意见稿）》《关于防范融资中介非法介入银行信贷业务的通知》等，同时在落实上述行政规范性文件的过程中，更要重视民事责任、行政责任和刑事责任的衔接，谨防以罚代刑或以刑代罚，并且在运用刑事手段的过程中也要坚持刑法的谦抑性。

二是对各类民间票据中介应做好类型化分析，平衡各方诉求。民间票据中介机构因其业务类型的不同，可区分为“直接买卖型”和“贴现代理型”等，其业务模式区别较大，风险阈值亦有差别；同时还要区分以票据业务为业的中介机构和一般企业的票据中介行为，二者对金融秩序和公共利益所造成的影响也大不相同。因此，在不违反法律强制性规定的前提下，对各类中介机构和中介行为应予综合考量，区分认定，平衡好效率与安全、创新与风险的关系，防止“一刀切”式的简易处置。

与此同时，票据融通本身也与一般信贷业务有所区别，因此也不宜将其与民间借贷行为等量齐观，更要谨防以民间借贷的治理规范来对票据融资行为进行类推适用。就票据贴现而言，学界即长期存有“借贷说”和“买卖说”的争鸣。早期的《贷款通则》采取“借贷说”，将票据融资视为一种质押贷款，近年来随着票据业务的发展，理论界逐渐开始修正观点，以“买卖说”为主流，并且逐渐被实务界所接受。中国人民银行于2001年发布的《关于切实加强商业汇票承兑贴现和再贴现业务管理的通知》，于2022年提出的《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理办法（征求意见稿）》均将票据贴现剔除出了信贷范畴。

三是要充分发挥金融监管权能，特别是发挥地方金融监管机构的行政权能。当前我国金融监管的“三层”模式正逐渐成型，即由央行主导的顶层金融稳定委员会，由各行业金融监管机构组成的中间层以及由地方金融监管部门组成的底层。民间票据中介因其特性，我国现行监管规范对地方金融监管部门赋予了更多权责。按照2017年全国金融工作会议的部署，地方金融监管的范围是“7+4”，虽然票据中介机构并没有单列为一项独立类型，但“票据贴现”业务可由小额贷款公司开展。因而对民间票据中介，应以地方金融监管部门为主来担负监管职责。比如，2021年颁行的《防范和处置非法集资条例》便授权国务院金融管理部门或者地方金融管理部门对“擅自从事票据贴现”活动的，按照监督管理职责分工进行处置。

而《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》等也都拟对地方金融监管的权责予以明确。此外，自2016年以来，各地也开始陆续出台地方性的金融监管条例，地方金融监管的法治化水平正逐渐提高。在此背景下，各级监管机构特别是地方金融监管机构应针对民间票据中介的特殊性和发展性，加强部门间的协调与联动，不断提高监管的实效性，避免出现监管真空和重复监管。

四是在探索规范民间票据中介的过程中，积极开展金融创新监管实践。事实上，为推动金融事业的发展，监管层并不乏模式创新的努力。十年前的温州市金融综合改革试验区，便以引导民间融资规范发展，提升金融服务中小企业的能力为目标，取得了可贵的经验，同时也在很大程度上为民间借贷机构正了名。而中国人民银行新近发布的《金融科技(FinTech)发展规划(2019-2021年)》，也引入了“监管沙箱”这一金融创新监管模式，意在平衡金融创新与金融安全，将新兴金融活动限定在一个可控范围内开展金融创新实践。虽然初期的试点较多关注的是银行等机构业务，但未来亦可期对包括民间票据中介在内的其他市场主体和其他业务形态展开更具实质意义的创新监管，同时有条件的地区也不妨先行先试，取得区域性的监管经验，以此为更加宏观的制度建设创造条件。

总而言之，目前对于市场上的各类民间票据中介，应予正视并通过有效途径，依法规制其主体、规范其发展：一方面要做好类型化分析，精准研判、分类处置，鼓励创新、预防风险；另一方面在监管上也要谨防削足适履和因噎废食。当前随着电子化票据的普及和上海票据交易所等基础设施的完善，票据业务和票据市场已然进入了新的发展阶段，而吸收更多有益的社会力量，也是促进票据市场和行业健康、稳定、可持续发展的重要保障。

陈杰

法治日报--2022年07月13日--法学院--精准监管 依法规范民间票据中介 (legaldaily.com.cn)